He
publicado en el último mes en La República, en mi columna habitual de los viernes, cuatro artículos sobre la reforma
política. Señaló en ellos la necesidad de darle curso a un imperativo del que
depende, directamente, la vigencia del sistema político, aun en su formalidad
democrática, crecientemente vaciada y viciada por la crisis de los partidos y
de la representación.
La realización el pasado 29 de mayo del Primer Dialogo
por la Reforma Política y Electoral, organizado por el PNUD, la Asociación Civil Transparencia,
IDEA Internacional, el Consejo de la Prensa Peruana y la Defensoría, junto a
los organismos electorales JNE, ONPE y RENIEC, una iniciativa en la que estuve
directamente involucrado, es un paso decisivo.
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| K. León, E. Vega, M. Cucho, F. Távara, R. Arias, G Távara y P. Medina |
Los artículos son:
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| G. Távara y J. De la Puente, conclusiones del Primer Diálogo |
Partidos y representación, marcha atrás. (17 de mayo de 2013)
http://www.larepublica.pe/columnistas/la-mitadmasuno/partidos-y-representacion-marcha-atras-16-05-2013
Política sin reformas, fin de ciclo. (24 de mayo de 2013)
http://www.larepublica.pe/columnistas/la-mitadmasuno/politica-sin-reformas-fin-de-ciclo-23-05-2013
La reforma política, un movimiento. (31 de mayo 2013)
http://www.larepublica.pe/columnistas/la-mitadmasuno/la-reforma-politica-un-movimiento-30-05-2013
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La contrarreforma política. (10 de mayo)
Se anuncia el recojo de firmas para presentar al Congreso una iniciativa legislativa que permita instalar la revocatoria de los parlamentarios. La iniciativa, a cargo de uno de los promotores de la revocatoria a la alcaldesa de Lima, es presentada como un esfuerzo serio por la reforma política. Y no lo es.
En el Parlamento y en la sociedad se debate hace dos años iniciativas de reforma política que abarcan varias áreas: el fortalecimiento de los partidos, incluyendo la democracia interna; el financiamiento público; los requisitos para el ingreso y la salida del sistema político; el proceso de selección de los candidatos, los distritos electorales; el voto preferencial; la alternancia de género en las listas a cargos de elección popular; la responsabilidad de los postulantes y de los elegidos; la pérdida de la investidura parlamentaria; las incompatibilidades; y la rendición de cuentas, entre otros.
El proceso se tramita con lentitud pero avanza y se espera que este año, considerado crucial para la reforma, se concreten algunos cambios en la formación de la representación y en la gestión de los partidos y de los procesos electorales. Para el efecto, dos sucesivos grupos de trabajo de la Comisión de Constitución elaboraron informes y recomendaciones y, en ese contexto, dicha comisión aprobó hace poco el financiamiento público de los partidos. Existen otras decisiones en camino y en el horizonte el Congreso se prepara para un amplio debate del Código Electoral presentado por el JNE.
Puede afirmarse que aún a trompicones, el debate de la reforma ha empezado y ciertamente un tema en él es la renovación del mandato congresal. Una variante de esta figura es la que se propondría en la iniciativa de cuyo inicio se informa.
La iniciativa ciudadana es un mecanismo dispuesto por la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N° 26300, que permite presentar al Parlamento un proyecto de ley acompañado del 0,3% de firmas del padrón nacional. De hecho, desde el año 2001, la ONPE ha vendido kits para la presentación de 147 iniciativas ciudadanas. Con los estimados actuales se requerirían 60 mil firmas que, debidamente verificadas, obligarán al Parlamento a debatir un proyecto de ley.
Siendo la iniciativa legislativa el mecanismo ideal para promover desde la sociedad el debate de normas, no es cierto que la reforma política por excelencia sea la revocatoria parlamentaria. Empezar por la renovación del parlamento a mitad del mandato, sea por tercios o por mitades, sería acometer el problema de la crisis de los partidos poniendo énfasis en el resultado de la elección de la representación y no en la formación de esta representación.
No es una distinción adjetiva. La clave de la crisis que afecta a los elegidos y a las instituciones que ellos conforman se relaciona con incentivos nefastos que aparecen mucho antes de que el parlamentario se siente en el escaño. El más importante de ellos es el voto preferencial, el mecanismo que más contribuye al empobrecimiento de la representación y a la crisis de los partidos. A ello se agregan otros estímulos del caos como el financiamiento privado de las campañas, los distritos electorales demasiado amplios, la designación antidemocrática de los candidatos, la marginación de las mujeres de las listas, entre otros.
Empezar la reforma haciendo más precario el ejercicio de la labor parlamentaria, en un congreso unicameral, un mandato ya debilitado en la Constitución vigente, no sería una reforma sino un bloque de los cambios que se debaten, es decir, una contrarreforma, un diversionismo que hace más compleja la labor legislativa y que corre el riesgo de volverse contra el mismo sistema. Esa fue una de las razones para que la Constitución de 1920 suprimiera la renovación por tercios. Si se trata de la resistencia parlamentaria a purgar a quienes han cometido delitos, el derecho constitucional comparado ha establecido otros procedimientos. El más cercano es la figura colombiana de la pérdida de investidura congresal por mandato externo.
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Partidos y representación, marcha atrás. (17 de mayo)
La Comisión de Constitución aprobó algunos cambios a la legislación partidaria en contra de la tendencia sugerida para la reforma de los partidos. Uno de ellos es la relativización del padrón de afiliados. El cambio aprobado permitiría que los partidos no presenten este padrón una vez al año, como lo dispone el artículo 18° de la Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos. Es cierto que la elaboración y mantenimiento del padrón es oneroso en un contexto de escasez de recursos en períodos no electorales. Aun así, al retiro de esta disposición dejaría a los partidos políticos sin un valioso instrumento de organización, gestión y democracia. Las desventajas son serias: a) Sin un registro actualizado por lo menos una vez por año, el ingreso y salida de afiliados sería más difícil de detectar; y b) Los partidos carecerían de un documento ordenador de la democracia interna. En este punto habría que recordar que según el artículo25° de la Ley de Partidos Políticos, la elección de las autoridades internas, de alcance regional o departamental, se realiza al menos una vez cada cuatro años.
Otro tanto sucede con el acuerdo de cancelar la inscripción de las organizaciones políticas nacionales por no participar en dos elecciones generales consecutivas en lugar de una, como se establece actualmente. En un sistema político en construcción, solo se entiende la abstención de participar como resultado de un cálculo electoral que afecta el derecho de sufragio –de elegir y ser elegidos–, de los afiliados al partido, además de los costos políticos por la ausencia en el debate de las ideas. En algún momento se propuso establecer un mínimo de distritos electorales en los que los partidos deberían presentar candidatos en los comicios nacionales, regionales y locales. El cambio reciente fomentaría el abandono de los partidos de la competencia política, una de sus razones de existencia.
Del mismo modo, otro cambio que debilitará a los partidos políticos es elevar de 20% a 25% el porcentaje de candidatos designados al margen de las elecciones internas; es decir, los invitados por las direcciones nacionales. Desde la aprobación de la Ley de Partidos, esta disposición fomenta, particularmente en las listas para el Congreso, el reclutamiento de candidatos que disponen de cuantiosos recursos para las campañas electorales en desmedro de la elección de los afiliados que, además de competir con las reglas de juego de la democracia interna, son castigados por el dinero extrapartidario. A este vicio se suma el hecho cierto de que la informalidad en los partidos conduce a que en las elecciones internas compitan postulantes que no califican como militantes.
La cuota de candidatos designados directamente y la informalidad en las elecciones internas trae el encarecimiento de las campañas, una suerte de democracia plutocrática, y el empobrecimiento de la representación. El actual, es un parlamento en el que predominan los invitados y aliados, y si a esta situación se añade que una buena parte de legisladores considera que el voto preferencial los ha llevado a sus escaños antes que su esforzada pertenencia partidaria, no habría que sorprenderse demasiado por los casos de transfuguismo, los problemas internos de las bancadas y la falta de coherencia para desempeñar el encargo de los representados. El incremento de invitados a 25%, agravaría un defecto de la democracia en lugar de eliminarlo.
Estas modificaciones indican que la percepción de los legisladores es distinta a la planteada por los partidos, los militantes y los especialistas, orientada en recuperar la centralidad de los partidos en la formación de la representación. Si las decisiones anteriores, de favorecer el financiamiento público y elevar la valla electoral a 2,5% por cada partido adicional en una alianza electoral, se orientan al fortalecimiento de las organizaciones partidarias, las más recientes implican una marcha en reversa y podrían señalar los límites de la actual legislatura en materia de reforma política.
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Política sin reformas, fin de ciclo. (24 de mayo)
Si el sistema político no se reforma, las elecciones del 2016 serán las últimas del ciclo iniciado el 2001, caracterizado por una política antipolítica, es decir, un conjunto de reglas, instituciones y relaciones que toleran la predominancia decisoria de los caudillos sobre sus débiles colectividades políticas, en el marco de un proceso que se presume democrático, y que armoniza con la fuerza de poderes políticos no partidarios que modelan el comportamiento de un poder político crecientemente frágil.
Llevamos 12 años sin enfrentar abiertamente dos fenómenos que, además del terrorismo y la crisis económica, debilitan la democracia: la crisis de los partidos surgida en los años ochenta y la solución disolvente de la antipolítica, aplicada en los noventa. La recuperación de las reglas de funcionamiento del sistema se produjo en clave de restauración con escasas muestras de renovación. Así, el Perú va en la región a la zaga de un proceso de reformas políticas y electorales de calado.
Las dos reformas políticas más importantes de la segunda mitad del siglo XX, las ordenadas por las constituciones de 1979 y 1993, están agotadas. La primera fue contestada por la segunda, que suprimió el bicameralismo, instaló el distrito electoral único, luego superado, mantuvo el voto preferencial y fomentó el independentismo. La Ley de Partidos y su posterior modificación desarrolló algunos elementos de la antipolitica como la discrecionalidad de los líderes y/o direcciones para invitar al 20% de integrantes de las listas a cargos de elección popular, favoreciendo el transfuguismo; la reducción del período de campañas electoral de seis a tres meses, fomentando la aparición de outsiders; y la adopción de un modelo de alianzas electorales que funcionan como cooptación de personalidades y de logos.
Las elecciones del 2011 fueron las primeras en que los presidenciables eligieron a sus partidos en lugar de que sus partidos los eligiesen a ellos. Fueron también las primeras elecciones donde, salvo una excepción, los presidenciables decidieron sobre las listas parlamentarias, con el resultado conocido. Se debate actualmente si a algunos de los grupos políticos le es aplicable la definición de partido. Actualmente, dos de ellos tienen por mandato estatutario presidentes vitalicios y otro más, de origen municipalista, cuenta con operadores rentados por el líder, poseedor de cuantiosos recursos financieros, de modo que se dice, en broma y en serio, que en ese partido no hay expulsados sino despedidos.
El localismo fue durante una década una suerte de remedio a la crisis. En una primera etapa, los movimientos independientes municipales remplazaron a los partidos nacionales y en una segunda los movimientos regionales hicieron lo propio con los grupos locales y nacionales. No obstante, el remedio se agotó y salvo excepciones fácilmente reconocibles, el localismo es un fenómeno en descomposición. Solo hay que revisar la lista de alcaldes y presidentes regionales denunciados, acusados, procesados o perseguidos por la justicia, sin ingresar a las tramas corruptas que castigan a decenas de territorios
Es increíble que haya empezado la campaña electoral presidencial, a tres años del 2016, pero que al sistema no le inquieten las elecciones del 2014, para las que solo falta un año. En el camino, un reciente informe del JNE da cuenta del abandono de locales partidarios y acefalías de los comités partidarios en tanto que los partidos nacionales se preparan para escenificar una resonante abstención en las elecciones del 2014.
Aún hay espacio para la reacción de las direcciones partidarias, para tomar en serio este agotamiento de reglas y de ciclo. La realización del Primer Diálogo por la Reforma Política y Electoral, el 29 de mayo, es una oportunidad para sacar este debate del parlamento hacia la sociedad, los dirigentes y militantes de los partidos y los medios, luego de la adopción de algunas decisiones en la Comisión de Constitución que sugiere que se camina en un sentido contrario.
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La reforma política, un movimiento. (31 de mayo)
Han empezado a sonar las alertas sobre la posibilidad de que la reforma política y electoral no se concrete este año. Las previsiones indican que el Parlamento carece de fuerza y/o de interés para abordar en toda su complejidad cambios que incidan en la reconstrucción del sistema de partidos y solventen una mayor legitimidad de la representación. También se advierte la aparición de una temprana brecha entre los congresistas y sus partidos en torno a temas cruciales como la eliminación del voto preferencial, la alternancia de género en los cargos de elección popular y las primarias internas para la designación de candidatos.
No obstante, en otro ángulo del escenario, la convicción de la necesidad de cambios se convierte en un movimiento que sienta raíces hasta ahora insospechadas. Un dato nuevo es la alianza tácita de los tres organismos electorales, JNE, ONPE y RENIEC, para impulsar la reforma electoral, un acto de madurez plena luego de 20 años de creada la institucionalidad electoral vigente. Es probable que la ausencia de reformas en la última etapa haya tenido relación con las tensiones ahora superadas.
Otro elemento es el lento pero creciente afán reformista de los medios de comunicación, la mayoría de los cuales había permanecido hasta ahora indiferente bajo el supuesto de que la crisis de los partidos “es la crisis de ellos”. El nuevo temperamento que considera que los efectos de una mala política no son distintos a los de una mala economía conduce a que la reforma se convierta en un problema de todos. Esta avocación de los medios es fundamental luego de una década de cultura crítica muy parcial a la precariedad partidaria y a la representación, sin develar las razones de fondo y anotar las soluciones. En ese entendido, el eslabón que falta es el de los gremios empresariales presentes en el debate de los predios estrictamente económicos.
Aunque embrionariamente el país se está dotando de un movimiento por la reforma política, responsable y convergente en vías de amplitud. Lamentablemente este movimiento se nutre de los retrasos parlamentarios para abordar las iniciativas planteadas los últimos años y de la omisión de los grupos políticos que, sin embargo, desde hace tiempo dan cuenta de la crisis que los afecta y postulan soluciones fuera del Parlamento.
Los datos suministrados hace poco por el JNE son serios: sólo el 20% de los locales partidarios se encuentran operativos en las capitales de departamento, en tanto que en Huaraz, Abancay y Pasco ninguna organización política tiene un comité activo. La información detalla que de los 309 comités que los partidos consignaron al momento de su inscripción, solo 62 se encuentran en actividad. Del mismo modo, 2 de los 16 partidos políticos inscritos no tienen comités en ninguna capital de departamento y otros tres (Perú Posible, Unión por el Perú y Somos Perú) solo mantienen una sede partidaria en funcionamiento. El PPC, un partido central de eje nacional, tiene dos sedes abiertas. Al localismo partidario no le va mejor: de los 144 comités que los movimientos regionales declararon tener, solo 49 se encuentran activos.
Este movimiento reformista emergente debe ser potenciado con responsabilidad. El primero obligado a darle curso es el Congreso, para lo cual se ha sugerido extender la legislatura que culmina el 15 de junio. Realistamente, no obstante, es probable que el entrampamiento alrededor de los temas cruciales impida los acuerdos. En respuesta a ello, las instituciones y grupos políticos comprometidos con la reforma deberían sacar el debate de esta a la sociedad porque se requiere una reflexión extendida respecto de las condiciones en las que el sistema político encarará las elecciones regionales y municipales del 2014 sin cambios, acompañando e impulsando los esfuerzos que realizan los partidos en materia de organización, comunicación, educación y designación de candidatos.
