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jueves, 20 de septiembre de 2018

Una confianza desconfiada. La paradoja


Por Juan De la Puente
Seguimos con las paradojas. Se ha aprobado una cuestión de confianza (CdC) que, no obstante, le da forma a una nueva relación desconfiada y tirante ente el Gobierno y el Congreso, y el surgimiento de los primeros recelos –léase desconfianza- entre la opinión pública y el presidente Vizcarra.
Hay pocas dudas que lo acordado es una opción realista que evita la disolución del Congreso y que dinamiza la aprobación de las reformas propuestas por el Gobierno, aunque las críticas se refieren al trámite de este consenso a palos y a la incertidumbre que este acuerdo no debió generar. Más que preguntarse sobre quién se ha debilitado (el premier Villanueva ha ganado aire) la interrogante es quien tiene más armas en la tensión potenciada que viene.
Si el primer forcejo de la reforma le ganó el Gobierno al Congreso, al imponer el debate de la CdC por las reformas –lo que primó en la discusión a pesar del esfuerzo por reducir todo a las políticas públicas- el segundo forcejeo ha terminado en un empate que los partidarios del cierre del Congreso consideran que tiene un sabor de derrota para el presidente Vizcarra. Si nos atenemos a las palabras previas del ministro de Justicia y del premier (confianza con aprobación in loco de las 4 reformas), es obvio que el Gobierno no ha conseguido su objetivo.
Las opciones que se tenían a la mano el debate eran cuatro: 1) aprobación de la CdC sin texto, con la fecha límite del 4 de octubre, aceptado por el Gobierno; 2) aprobación de la CdC sin texto, con la fecha límite del 4 de octubre, no aceptada por el Gobierno; 3) aprobación de la CdC sin texto, con fecha de 3 o 4 días, aceptada por el Gobierno; y 4) rechazo o no aprobación de la CdC.
Se ha impuesto la opción 1) en una versión desagregada, es decir, que mientras que la CdC es expresa, el plazo hasta el 4 de octubre para aprobar las cuatro reformas, es un compromiso asumido por los grupos políticos en la reunión con el presidente y en la Junta de Portavoces del Parlamento. Esta opción es abierta y, según las primeras declaraciones de los voceros parlamentarios, no necesariamente vinculante.
En esa dirección, la confianza desconfiada está a la espera de nuevos forcejeos, en los que el presidente ya no tendrá la bala de plata de la CdC que ha sido ya disparada. Si el Congreso no cumple el compromiso, el Gobierno tendrá que emplear otros medios de insistencia legales y políticas.
Me sigo preguntando si el Gobierno tiene un plan. Quedan por lo menos dos pugnas, una sobre el contenido de las reformas y la otra sobre el referéndum. Respecto a lo primero, es probable que se apruebe un modelo de senado distinto al propuesto por el Ejecutivo y que no se apruebe la supresión de la reelección parlamentaria. Respecto al referéndum ha quedado abierta la posibilidad, inclusive, que no se realice y que las reformas sigan la segunda opción que plantea el artículo 206º de la Constitución, es decir, una segunda votación calificada en la siguiente legislatura.

lunes, 17 de septiembre de 2018

La cuestión de confianza y la capacidad de los poderes de exigir

La cuestión de confianza y la capacidad de los poderes de exigir
Por Juan De la Puente
Los críticos a la cuestión de confianza (CdC) planteada por el Ejecutivo se sustentan en dos argumentos: 1) que no es legal solicitar una CdC cuando se trata de una norma, menos aún de una reforma constitucional, porque lo prohíbe el Reglamento del Congreso; y 2) que el Gobierno no puede presionar al Congreso para aprobar las reformas porque eso sería afectar la separación de poderes y recortar las funciones del Parlamento de aprobar, rechazar o modificar las iniciativas legislativas.

Sobre la CdC para impulsar las reformas. La letra y el espíritu del Art. 132º indica que la cuestión de confianza se refiere a “iniciativas” del Ejecutivo, un término general que alude al programa de gobierno, sin realizar distinción alguna entre las iniciativas.
Luego, una interpretación sistemática de la Constitución ubica la CdC en el capítulo referido a las relaciones de Gobierno con el Congreso, en el momento del control político, un proceso en el que ambos poderes despliegan sus prerrogativas. Ambos, y no solo el Congreso.
En estas relaciones, las prerrogativas del Congreso son votar las cuestiones de confianza, interpelar y censurar; y las de Ejecutivo, pedir la cuestión de confianza, disolver el Congreso, convocar a elecciones parlamentarias y gobernar con decretos ley.
Ni en los regímenes parlamentarios, el control político es un acto de sujeción del Ejecutivo al Congreso, menos aún en un régimen presidencialista. El control político es una función del Congreso en el que interactúa con el Ejecutivo; no es una atribución absoluta y propia, como lo es, por ejemplo, la autorización al presidente a salir del país (Art. 102º).
La resolución del Congreso Nº 007-2017-2018 del 10 de marzo, que modifica el artículo 86º del Reglamento del Congreso (“No procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político. La facultad presidencial de disolución del Congreso de la República establecida en el artículo 134 de la Constitución procede únicamente cuando se han producido dos crisis totales de Gabinete. No se considera que hay crisis total del Gabinete cuando el presidente del Consejo de Ministros renuncia unilateralmente, ni cuando el presidente de la República opte por designar a uno o más ministros renunciantes nuevamente en el Gabinete”) intenta reglamentar una prerrogativa del Ejecutivo –solicitar la confianza- a lo que tiene derecho solo el Ejecutivo, pretendiendo reducir el ámbito de decisiones del presidente de la República, alterando el equilibrio de los poderes.
No es válida la pretensión del Congreso de colocar condiciones al ejercicio de prerrogativas políticas de rango constitucional del presidente, allí donde expresamente la Constitución no lo hace. Algunas potestades del presidente si son condicionadas expresamente por el texto de la Constitución, por ejemplo las siguientes: la declaratoria de los estados de excepción (Art. 137º con acuerdo del Consejo de Ministros); los mensajes a la Nación (Art 118º, salvo el primero, son aprobados por el Consejo de Ministros), la declaratoria de la guerra o la paz (Art. 118º, con autorización del Congreso); o la denuncia de los tratados sujetos a la aprobación del Congreso (Art. 57º, previa aprobación del Congreso), entre otros. No es el caso de la CD.
Finalmente, coincido más con el punto de vista expresado por el profesor García Toma en diciembre de 2016 (https://peru21.pe/politica/victor-garcia-toma-viable-voto-confianza-235560) cuando señala lo siguiente : Desde el punto de vista doctrinario, la cuestión de confianza se da cuando el Poder Legislativo tiene actos reiterados y continuos de obstruccionismo al cumplimiento y desarrollo de planes, programas y acciones de gobierno. Eso es en doctrina, pero la Constitución del Perú, sobre este tema, es exigua. En consecuencia, aun cuando va en contra de la doctrina, nada le impide al Poder Ejecutivo formular una cuestión de confianza”.
Por esa razón, el DS 097-2018-PCM que convoca a la sesión extraordinaria propone una agenda concurrente con el Art. 132°, la defensa de una política pública acompañada de iniciativas legales.
La afectación del equilibrio de poderes. El poder de los congresos para reformar las constituciones, están en alza. La doctrina reconoce que en el neoconstiticionalismo se facilita la reforma incluso de las constituciones relativamente rígidas como la nuestra, que ha superado la veintena de reformas, incluyendo todo el capítulo de la descentralización y la supresión de la reelección presidencial inmediata y la prohibición de la relección de alcaldes.
La temprana sentencia del TC del año 2002 (Exp. Nº 014-2002-AI/TC) en respuesta a la demanda del Colegio de Abogados del Cusco, señaló que rol que cumple el Poder de Reforma Constitucional, “no es, ni puede ser, el mismo que el del Poder Constituyente, que es por definición plenipotenciario. Se trata, por consiguiente, de un órgano constituido y, como tal, potencialmente condicionado”. En ese punto, reconociendo el carácter de poder derivado que tiene el Congreso –sólo él puede aprobar una reforma constitucional aun así luego se ratifique en un referéndum- el TC deja establecido que la competencia para reformar parcialmente la Constitución “no puede entenderse como la constitucionalización de un poder constituyente originario, sino como la condición de un poder constituyente derivado y, en esa medida, como un poder constituido, sujeto por lo tanto a un régimen especial de limitaciones” (Supra 73 y supra 108).
La idea de que el Ejecutivo no puede reemplazar al Congreso en la aprobación de la reforma constitucional, es indiscutible. Esa independencia, que es una función pétrea de la Constitución, no impide el juego político que abarca y permite el uso de la CdC por parte del Ejecutivo para exigir la aprobación de las reformas. De hecho, la CdC y la censura fueron ideados como mecanismos para establecer la responsabilidad política o revalidar la confianza, y ambos ponen en vigor la capacidad de exigir desde un poder al otro.
La amenaza de caída de un gabinete es control y exigencia dentro de nuestro presidencialismo acotado, la censura por el Congreso y la CdC por el Ejecutivo.
Los críticos de la actual CdC deberían de indagar un poco sobre los orígenes de la CdC (en el gobierno de liberal Juan Álvarez de Mendizábal, 1835, en España) y encontrarán que se debe a… la insistencia para la aprobación de un texto legal.

viernes, 10 de agosto de 2018

Pacto sin retorno

https://larepublica.pe/politica/1281731-pacto-retorno
La República
La mitadmasuno
20 de julio de 2018
Juan De la Puente
El presidente de la República, Martín Vizcarra, ha respaldado las marchas contra la corrupción del sistema de justicia, suscribiendo una alianza expresa con la opinión pública movilizada, apoyándose en ella, dándole voz a la calle esta crisis, y compensando un tanto su debilidad numérica frente al Congreso.
Vizcarra está tomando aire fresco, pero no solo es oxígeno. Este pacto implica un giro hacia la sociedad, de lo que precisamente carecieron sus primeros 100 días de gobierno. El preludio de este hecho ya presentaba logros; de hecho, las renuncias y procesos de las últimas dos semanas, luego de la primera entrega de lo audios por IDL Reporteros, se debieron a una coincidencia tácita entre la voluntad del gobierno y la indignación de los peruanos. Hasta ahí las cosas son de manual.
No obstante, el momento es inédito y ejemplar, como lo fueron los sucesos que vivimos desde las elecciones del año 2016. Es la primera vez en varias décadas que una severa crisis no tiene como centro al gobierno sino a otros poderes e instituciones, dejando a la presidencia del país con una amplia capacidad de movimiento y juego.
El Ejecutivo no es parte del problema. Todavía; Vizcarra y el premier Villanueva han desplegado algunas iniciativas audaces entre ellas la de exigir la renuncia de todos los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) como elemento imprescindible de la reforma judicial. Luego, con la creación de la comisión presidida por Allan Wagner y la promesa de trazar el 28 de julio las líneas gruesas de los cambios en la administración de justicia, han inaugurado un curso de reforma que no podrá ser cerrado fácilmente sin medidas de algún calado.
El gobierno resuelve en parte el problema de la etapa post PPK que era de una estabilidad un tanto vacía, sin promesas y sin centro de gravedad. Es un camino sin retorno que podría permitirle al país encarar con éxito la reforma que las sucesivas explosiones de la corrupción brasileña plantearon sin éxito.
El parte de esta batalla de dos semanas es promisorio; en 14 días se ha logrado más que en 14 años. El cuadro, con el jefe de la ONPE suspendido, el CNM acéfalo, un vocal supremo a punto de entrar a la cárcel, y el Poder Judicial –sacudido– debatiendo cambios a los que se resistió varios años, para más de uno es el escenario de un desorden, pero visto en la perspectiva de la infertilidad de un sistema que se niega al cambio, más que desorden es movimiento.

El Congreso está en serios problemas. Una crisis que se abre paso de la mano de una opinión pública indignada indica que por ahora valen más las voces que los votos. Fuerza Popular está siguiendo la pauta marcada por la calle y el gobierno, sin más estrategia que la defensa y la concesión, impactado por la situación de Héctor Becerril, cuya permanencia cada día en el Congreso representa el desangrado del fujimorismo.