El Congreso y los viajes presidenciales

19 de abril de 2013

Por Juan De la Puente

En el reciente y áspero debate parlamentario sobre el viaje del presidente Ollanta Humala a Venezuela reitera las discusiones ocurridas durante las presidencias de Alejandro Toledo y Alan García. En los últimos 12 años la controversia ha girado sobre lo mismo, es decir, en qué circunstancias el Parlamento puede desaprobar un viaje presidencial y las consecuencias probables de esa negativa.

En el primer caso, la oposición consideraba que Toledo hacia demasiados viajes al exterior asumiendo una conducción personalísima de la política exterior y de la apertura del comercio peruano. En el caso de García, el 2009 se cuestionó su viaje a Ecuador aduciendo que era intempestivo y que había poco tiempo para debatir su conveniencia.

El permiso parlamentario de los viajes presidenciales peruanos data de la primera Constitución (1823) y se ha repetido en todos los textos constitucionales, incluida la Constitución Vitalicia de 1826, la de Bolívar. Nace de una antigua práctica que pretendía evitar la huida de los jefes de estado en el marco de un agitado ejercicio del poder o luego de concluido este. La Constitución de 1828 señalaba incluso que el presidente que dejaba el poder no podía ausentarse sin autorización del Parlamento hasta seis meses después de haber dejado sus funciones.

Nuestro sistema político ha tenido tomas y abandonos sorpresivos del poder. Es conocido, por ejemplo, la huida del Presidente Mariano Ignacio Prado quien viajó a Estados Unidos y a Europa en plena Guerra del Pacífico usando una autorización de viaje otorgado siete meses antes. Los textos constitucionales del siglo XX incorporaron como una causal de vacancia ausentarse del país sin la autorización parlamentaria. La Constitución vigente consigna en el artículo 102° inciso 9 como una función del Congreso autorizar al presidente a “salir al exterior” y el artículo 113° inciso 4 considera causal de vacancia salir del país sin autorización parlamentaria o no regresar a él fuera del plazo fijado.

Esta autorización no es ni formal ni debe ser automática. Opera como un requisito que debe ser cumplido con toda responsabilidad; se encuentra vinculado a las actividades generales presidenciales y no al ejercicio específico de la política exterior, cuya dirección la ejerce el Presidente del República. De acuerdo al profesor Mario Castillo Freyre (Todos los poderes del presidente, PUCP 1997), opera como una previsión frente a probables dispendios de los recursos del Estado y a la falta de decoro del presidente en su comportamiento fuera del país.
En  ese sentido, ¿Puede el Congreso negarle la autorización de viaje a un presidente? Puede hacerlo, pero es equivocada la idea de que ese impedimento forme parte del control político de las relaciones exteriores. Este control puede realizarse mediante otros mecanismos como la interpelación, la Estación de Preguntas o la invitación al canciller para informar. La figura constitucional de un presidente recabando del parlamento una autorización de viaje no puede, por lo tanto, ser atravesada por una discusión ideológica o de política exterior, como sucedió en los casos de Toledo, García y ahora de Humala.

El Jefe de Estado debe tener el suficiente margen de acción para ejercer el mandato de representación del país y dirigir su política exterior, al fin de cuentas un mandato igualmente constitucional. Eso no significa que el Congreso no pueda establecer un control o ex ante o ex post de los movimientos presidenciales. Puede, inclusive, el Jefe del Gabinete o el canciller acudir al Parlamento a detallar las razones previas al viaje. Por esa razón, la legislación infraconstitucional ha preferido acertadamente el control ex post y ese es el sentido de la Ley N° 28344, que regula la autorización de salida del territorio nacional del presidente.

El propósito de este control ex post es evitar que el Jefe de Estado vea mermada su capacidad de representación si el parlamento le niega el permiso, en cuyo caso no solo pierde él sino que se debilita la posición del país. Por esa razón, a pesar de que esta facultad ha estado presente en 11 constituciones nunca ha sido usada en fórmula negativa pero si de coordinación.

Los procesos de globalización, de independencia e integración han incrementado la frecuencia de viajes de los presidentes al exterior. En su primer periodo de gobierno, Fernando Belaunde viajó una vez y en su segundo periodo 8; Alan García viajó en su primer gobierno 23 veces, Alberto Fujimori 89 a razón de 44,5 viajes por cada periodo de gobierno y Paniagua no viajó ninguna vez en sus ocho meses de gestión. Alejandro Toledo viajó hizo 62 veces aun cuando la línea ascendente de viajes fue alterada por Alan García quien en su segundo mandato solo viajó en 30 oportunidades. En lo que lleva de su mandato, Ollanta Humala ha viajado 15 veces y es probable que aunque no bata el record de Toledo y Fujimori sus desplazamientos al exterior superen al de García.

Este realidad llevó a que en el periodo anterior el grupo Acción Popular y Perú Posible presentaran en el parlamento el Proyecto de Ley N° 3618-2009/CR que proponía reformar la Constitución para flexibilizar las autorizaciones parlamentarias de los viajes presidenciales. El proyecto fue suscrito por Víctor Andrés García Belaunde y Yonhy Lescano, ambos de Acción Popular, y por Carlos Bruce y David Waisman, a la sazón representantes de Perú Posible.

El proyecto es enjundioso y abunda en legislación comparada de países que han flexibilizado los viajes presidenciales. En Brasil solo se requiere autorización parlamentaria si el viaje supera los 15 días, en Chile por más de 30 días, en México por más de siete días; en Venezuela más de cinco y en Panamá más de 10. En el caso de Ecuador el presidente sólo debe comunicar al Congreso su viaje previo a su realización.

El proyecto peruano proponía copiar la reforma constitucional mexicana, modificando el artículo 102° de la Constitución para que el presidente pueda viajar a países de la región por un plazo no mayor de siete días sin autorización del parlamento. El proyecto fue dictaminado con mucho tino y acierto por la Comisión de Constitución presidida por Mercedes Cabanillas, apoyado por UPP (Edgar Raymundo y Aldo Estrada), el fujimorismo (Martha Moyano y Santiago Fujimori), el PPC (Javier Bedoya de Vivanco), Acción Popular (Víctor Andrés García Belaunde) y el Apra (Mauricio Mulder y Javier Valle Riestra), entre otros grupos. El dictamen fue aprobado el 16 de marzo del 2010 pero lamentablemente no se concretó en votos en el pleno del Congreso.