La cuestión de confianza y la capacidad de los poderes de
exigir
Por
Juan De la Puente
Los críticos a la cuestión de confianza
(CdC) planteada por el Ejecutivo se sustentan en dos argumentos: 1) que no es
legal solicitar una CdC cuando se trata de una norma, menos aún de una reforma
constitucional, porque lo prohíbe el Reglamento del Congreso; y 2) que el
Gobierno no puede presionar al Congreso para aprobar las reformas porque eso sería
afectar la separación de poderes y recortar las funciones del Parlamento de
aprobar, rechazar o modificar las iniciativas legislativas.
Sobre
la CdC para impulsar las reformas. La letra y el espíritu del Art. 132º
indica que la cuestión de confianza se refiere a “iniciativas” del Ejecutivo,
un término general que alude al programa de gobierno, sin realizar distinción alguna
entre las iniciativas.
Luego, una interpretación sistemática
de la Constitución ubica la CdC en el capítulo referido a las relaciones de
Gobierno con el Congreso, en el momento del control político, un proceso en el
que ambos poderes despliegan sus prerrogativas. Ambos, y no solo el Congreso.
En estas relaciones, las prerrogativas
del Congreso son votar las cuestiones de confianza, interpelar y censurar; y
las de Ejecutivo, pedir la cuestión de confianza, disolver el Congreso,
convocar a elecciones parlamentarias y gobernar con decretos ley.
Ni en los regímenes parlamentarios, el
control político es un acto de sujeción del Ejecutivo al Congreso, menos aún en
un régimen presidencialista. El control político es una función del Congreso en
el que interactúa con el Ejecutivo; no es una atribución absoluta y propia,
como lo es, por ejemplo, la autorización al presidente a salir del país (Art.
102º).
La resolución del Congreso Nº 007-2017-2018
del 10 de marzo, que modifica el artículo 86º del Reglamento del Congreso (“No procede la interposición de una cuestión
de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación
de una norma o un procedimiento legislativo o de control político. La facultad
presidencial de disolución del Congreso de la República establecida en el artículo
134 de la Constitución procede únicamente cuando se han producido dos crisis
totales de Gabinete. No se considera que hay crisis total del Gabinete cuando
el presidente del Consejo de Ministros renuncia unilateralmente, ni cuando el presidente
de la República opte por designar a uno o más ministros renunciantes nuevamente
en el Gabinete”) intenta reglamentar una prerrogativa del Ejecutivo –solicitar
la confianza- a lo que tiene derecho solo el Ejecutivo, pretendiendo reducir el
ámbito de decisiones del presidente de la República, alterando el equilibrio de
los poderes.
No es válida la pretensión del Congreso
de colocar condiciones al ejercicio de prerrogativas políticas de rango
constitucional del presidente, allí donde expresamente la Constitución no lo
hace. Algunas potestades del presidente si son condicionadas expresamente por
el texto de la Constitución, por ejemplo las siguientes: la declaratoria de los estados de excepción (Art. 137º con acuerdo del
Consejo de Ministros); los mensajes a la Nación (Art 118º, salvo
el primero, son aprobados por el Consejo de Ministros), la declaratoria de la
guerra o la paz (Art. 118º, con autorización del Congreso); o la denuncia de
los tratados sujetos a la aprobación del Congreso (Art. 57º, previa aprobación
del Congreso), entre otros. No es el caso de la CD.
Finalmente, coincido más
con el punto de vista expresado por el profesor García Toma en diciembre de
2016 (https://peru21.pe/politica/victor-garcia-toma-viable-voto-confianza-235560)
cuando señala lo siguiente : “Desde el punto de vista
doctrinario, la cuestión de confianza se da cuando el Poder Legislativo tiene
actos reiterados y continuos de obstruccionismo al cumplimiento y desarrollo de
planes, programas y acciones de gobierno.
Eso es en doctrina, pero la Constitución del Perú, sobre este tema, es exigua.
En consecuencia, aun cuando va en contra de la doctrina, nada le impide al
Poder Ejecutivo formular una cuestión de confianza”.
Por esa razón, el
DS 097-2018-PCM que convoca a la sesión extraordinaria propone una agenda
concurrente con el Art.
132°, la defensa de una política pública acompañada de iniciativas legales.
La afectación del equilibrio de poderes.
El
poder de los congresos para reformar las constituciones, están en alza. La
doctrina reconoce que en el neoconstiticionalismo se facilita la reforma
incluso de las constituciones relativamente rígidas como la nuestra, que ha
superado la veintena de reformas, incluyendo todo el capítulo de la
descentralización y la supresión de la reelección presidencial inmediata y la prohibición
de la relección de alcaldes.
La temprana sentencia del TC del año
2002 (Exp. Nº 014-2002-AI/TC) en respuesta a la demanda del Colegio de Abogados
del Cusco, señaló que rol que cumple el Poder de
Reforma Constitucional, “no es, ni puede
ser, el mismo que el del Poder Constituyente, que es por definición
plenipotenciario. Se trata, por consiguiente, de un órgano constituido y, como
tal, potencialmente condicionado”. En ese punto, reconociendo el carácter de
poder derivado que tiene el Congreso –sólo él puede aprobar una reforma
constitucional aun así luego se ratifique en un referéndum- el TC deja establecido
que la competencia para reformar parcialmente la Constitución “no puede entenderse como la constitucionalización
de un poder constituyente originario, sino como la condición de un poder
constituyente derivado y, en esa medida, como un poder constituido, sujeto por
lo tanto a un régimen especial de limitaciones” (Supra 73 y supra 108).
La idea de que el
Ejecutivo no puede reemplazar al Congreso en la aprobación de la reforma constitucional,
es indiscutible. Esa independencia, que es una función pétrea de la Constitución,
no impide el juego político que abarca y permite el uso de la CdC por parte del
Ejecutivo para exigir la aprobación de las reformas. De hecho, la CdC y la
censura fueron ideados como mecanismos para establecer la responsabilidad
política o revalidar la confianza, y ambos ponen en vigor la capacidad de exigir
desde un poder al otro.
La amenaza de caída de un
gabinete es control y exigencia dentro de nuestro presidencialismo acotado, la
censura por el Congreso y la CdC por el Ejecutivo.
Los críticos de la actual CdC deberían de indagar un poco sobre los
orígenes de la CdC (en el gobierno de liberal Juan Álvarez de
Mendizábal,
1835, en España) y encontrarán que se debe a… la insistencia para la aprobación
de un texto legal.
