La cuestión de confianza y la capacidad de los poderes de exigir

La cuestión de confianza y la capacidad de los poderes de exigir

Por Juan De la Puente

Los críticos a la cuestión de confianza (CdC) planteada por el Ejecutivo se sustentan en dos argumentos: 1) que no es legal solicitar una CdC cuando se trata de una norma, menos aún de una reforma constitucional, porque lo prohíbe el Reglamento del Congreso; y 2) que el Gobierno no puede presionar al Congreso para aprobar las reformas porque eso sería afectar la separación de poderes y recortar las funciones del Parlamento de aprobar, rechazar o modificar las iniciativas legislativas.

Sobre la CdC para impulsar las reformas. La letra y el espíritu del Art. 132º indica que la cuestión de confianza se refiere a “iniciativas” del Ejecutivo, un término general que alude al programa de gobierno, sin realizar distinción alguna entre las iniciativas.

Luego, una interpretación sistemática de la Constitución ubica la CdC en el capítulo referido a las relaciones de Gobierno con el Congreso, en el momento del control político, un proceso en el que ambos poderes despliegan sus prerrogativas. Ambos, y no solo el Congreso.

En estas relaciones, las prerrogativas del Congreso son votar las cuestiones de confianza, interpelar y censurar; y las de Ejecutivo, pedir la cuestión de confianza, disolver el Congreso, convocar a elecciones parlamentarias y gobernar con decretos ley.

Ni en los regímenes parlamentarios, el control político es un acto de sujeción del Ejecutivo al Congreso, menos aún en un régimen presidencialista. El control político es una función del Congreso en el que interactúa con el Ejecutivo; no es una atribución absoluta y propia, como lo es, por ejemplo, la autorización al presidente a salir del país (Art. 102º).

La resolución del Congreso Nº 007-2017-2018 del 10 de marzo, que modifica el artículo 86º del Reglamento del Congreso (“No procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político. La facultad presidencial de disolución del Congreso de la República establecida en el artículo 134 de la Constitución procede únicamente cuando se han producido dos crisis totales de Gabinete. No se considera que hay crisis total del Gabinete cuando el presidente del Consejo de Ministros renuncia unilateralmente, ni cuando el presidente de la República opte por designar a uno o más ministros renunciantes nuevamente en el Gabinete”) intenta reglamentar una prerrogativa del Ejecutivo –solicitar la confianza- a lo que tiene derecho solo el Ejecutivo, pretendiendo reducir el ámbito de decisiones del presidente de la República, alterando el equilibrio de los poderes.

No es válida la pretensión del Congreso de colocar condiciones al ejercicio de prerrogativas políticas de rango constitucional del presidente, allí donde expresamente la Constitución no lo hace. Algunas potestades del presidente si son condicionadas expresamente por el texto de la Constitución, por ejemplo las siguientes: la declaratoria de los estados de excepción (Art. 137º con acuerdo del Consejo de Ministros); los mensajes a la Nación (Art 118º, salvo el primero, son aprobados por el Consejo de Ministros), la declaratoria de la guerra o la paz (Art. 118º, con autorización del Congreso); o la denuncia de los tratados sujetos a la aprobación del Congreso (Art. 57º, previa aprobación del Congreso), entre otros. No es el caso de la CD.

Finalmente, coincido más con el punto de vista expresado por el profesor García Toma en diciembre de 2016 (https://peru21.pe/politica/victor-garcia-toma-viable-voto-confianza-235560) cuando señala lo siguiente : “Desde el punto de vista doctrinario, la cuestión de confianza se da cuando el Poder Legislativo tiene actos reiterados y continuos de obstruccionismo al cumplimiento y desarrollo de planes, programas y acciones de gobierno. Eso es en doctrina, pero la Constitución del Perú, sobre este tema, es exigua. En consecuencia, aun cuando va en contra de la doctrina, nada le impide al Poder Ejecutivo formular una cuestión de confianza”.

Por esa razón, el DS 097-2018-PCM que convoca a la sesión extraordinaria propone una agenda concurrente con el Art. 132°, la defensa de una política pública acompañada de iniciativas legales.

La afectación del equilibrio de poderes. El poder de los congresos para reformar las constituciones, están en alza. La doctrina reconoce que en el neoconstiticionalismo se facilita la reforma incluso de las constituciones relativamente rígidas como la nuestra, que ha superado la veintena de reformas, incluyendo todo el capítulo de la descentralización y la supresión de la reelección presidencial inmediata y la prohibición de la relección de alcaldes.

La temprana sentencia del TC del año 2002 (Exp. Nº 014-2002-AI/TC) en respuesta a la demanda del Colegio de Abogados del Cusco, señaló que rol que cumple el Poder de Reforma Constitucional, “no es, ni puede ser, el mismo que el del Poder Constituyente, que es por definición plenipotenciario. Se trata, por consiguiente, de un órgano constituido y, como tal, potencialmente condicionado”. En ese punto, reconociendo el carácter de poder derivado que tiene el Congreso –sólo él puede aprobar una reforma constitucional aun así luego se ratifique en un referéndum- el TC deja establecido que la competencia para reformar parcialmente la Constitución “no puede entenderse como la constitucionalización de un poder constituyente originario, sino como la condición de un poder constituyente derivado y, en esa medida, como un poder constituido, sujeto por lo tanto a un régimen especial de limitaciones” (Supra 73 y supra 108).

La idea de que el Ejecutivo no puede reemplazar al Congreso en la aprobación de la reforma constitucional, es indiscutible. Esa independencia, que es una función pétrea de la Constitución, no impide el juego político que abarca y permite el uso de la CdC por parte del Ejecutivo para exigir la aprobación de las reformas. De hecho, la CdC y la censura fueron ideados como mecanismos para establecer la responsabilidad política o revalidar la confianza, y ambos ponen en vigor la capacidad de exigir desde un poder al otro.

La amenaza de caída de un gabinete es control y exigencia dentro de nuestro presidencialismo acotado, la censura por el Congreso y la CdC por el Ejecutivo.

Los críticos de la actual CdC deberían de indagar un poco sobre los orígenes de la CdC (en el gobierno de liberal Juan Álvarez de Mendizábal, 1835, en España) y encontrarán que se debe a… la insistencia para la aprobación de un texto legal.