Por Juan De la Puente
Me
llamó la atención que desde el derecho antes que desde la política, se propusiese que el caso Odebrecht, el más importante de corrupción de los últimos 16 años,
no sea investigado por el Congreso. Aquí algunas reflexiones sobre el tema.
Los argumentos
Se
aducen dos tipos de argumentos, uno legal y otro político práctico. Los
argumentos legales inciden en tres razones: 1) que sus hallazgos serán objeto
de filtraciones a la prensa, perjudicando el proceso; 2) que al caso se ha
abocado la fiscalía y que ello es suficiente para evitar “contaminar” la
investigación; y 3) que las conclusiones de las comisiones investigadoras no
son vinculantes y por lo tanto sirven de poco.
Las
objeciones prácticas señalan: 1) que una comisión investigadora duplicará el
uso recursos que se necesitan para la investigación “seria”; 2) que una comisión investigadora
está politizada de antemano porque el fujimorismo y es mayoría absoluta en el
Congreso; y 3) que las comisiones investigadoras solo sirven para la figuración
política de sus miembros.
Ninguna
de estas razones son sustantivas para impedir que el Congreso se aboque al caso
más importante de corrupción pública y privada de los últimos 15 años y el que,
por sus características internacionales es una valiosa oportunidad para derrotar
la impunidad. Sería increíble para el juzgamiento que haga la historia que en este
caso, cuya trascendencia es parecida a los casos Dreyfuss y Grace, la
representación nacional desista investigarlo
El corazón del
control
Las
comisiones investigadoras de los parlamentos son criticadas en todo el mundo.
Pero existen. Aunque no son inherentes a los orígenes del parlamento, se han
desarrollado vigorosamente en el siglo XX al punto en que no se explica la
política del siglo pasado sin ellas, incluyendo sus errores y aciertos.
Este
desarrollo ha conducido a que la investigación parlamentario sea el corazón del
control político y por esa razón es importante reparar en algunos de sus rasgos.
Lo primero que no debe olvidarse es que en sus orígenes, por lo menos en Europa,
es una prerrogativa de la minoría para evitar la dictadura de las mayorías
legislativas (Max Weber escribió sobre el punto propuestas muy específicas).
El
segundo rasgo es la obligada diferenciación de la responsabilidad penal de la
política, que en el caso peruano es tenue en perjuicio de la segunda (creo que
en lo últimos años, nuestro Congreso ha dejo un tanto lo segundo para avanzar
en lo primero, y lo ha hecho mal, generando una crisis de la investigación
parlamentaria). Y el tercero es su enorme y positiva politización en el sentido
más amplio, impulsando la vigilancia de la sociedad y la toma de conciencia
ciudadana sobre los asuntos públicos que el poder quiere ocultar o deformar. En
este último rasgo, la prensa juega un papel decisivo.
Respuestas a las
objeciones
Una
por una respondo las resistencias a que la corrupción brasileña sea investigada
en el Congreso.
Sobre lo legal: 1) También existen filtraciones de los
expedientes judiciales, y de lo sucedido en los últimos años, ninguna filtración
ha afectado los procesos; 2) hemos tenidos otros casos a los que ya estaba abocada
la fiscalía y eso no le ha impedido al Congreso investigar, ni ha “contaminado
los expedientes. Por ejemplo, los casos de Nadine Heredia, López Meneses, Orellana, Belaunde
Lossio, Ecoteva, entre otros. Es más, una sentencia del Tribunal
Constitucional (TC) ha respondido con solvencia a la pretensión del ex Presidente Alejandro Toledo de
solo ser investigados por la fiscalía; y 3) que sus conclusiones no sean
obligatorias para la justicia no es un demérito. Al contrario, es la separación
de la verdad política parlamentaria de la verdad
social; es correcto que así sea porque
en un Estado Constitucional no hay más
verdad social que la que definen los jueces y tribunales en un proceso
contradictorio pleno de garantías (Pérez Royo; 2005).
Las objeciones prácticas políticas se responden por
si solas. Solo añado que cuando se absolutiza la condición de la mayoría parlamentaria
se olvida el papel de las minorías, lo que es un serio error de
concepto. Equivale a decir que porque un grupo es mayoría en el Congreso toda
batalla está perdida y se olvida el papel heroico que
pueden jugar las minorías parlamentarias y el enorme potencial movilizador de
los informes en minoría.
Varios
informes de comisiones investigadoras me impactaron desde los años ochenta. Uno
de ellos es el informe en minoría de la Comisión del Caso Cayara, presentado por
el entonces senador Gustavo Mohme Llona de Izquierda Unida-IU (1988); el
informe de la Comisión del Caso La Cantuta,
presidido por Roger Cáceres Velásquez, del FNTC (1993); el Informe de la
Comisión de Investigación de los Delitos Económicos y Financieros de los años
90, que presidió el congresista Javier Diez Canseco de IU (2002); y el de la
Comisión sobre los
recursos financieros usados por Vladimiro Montesinos, presidida por la legisladora Anel
Townsend, de Perú Posible (2001).
Los
dos primeros fueron informes se levantaron ante la opinión pública y en el Congreso en el contexto de mayorías parlamentarias que a la
larga fueron derrotadas por una verdad política, antecedente de la verdad
judicial.
El modelo peruano
no dejan de tener razón sin embargo las críticas al
modelo peruano de investigación parlamentaria y coincido con los que sostienen que debe ser reformado, para salir de
la tendencia “penalista” y fortalecer la determinación de la responsabilidad política.
Desde
nuestra primera constitución, la de 1823,
se estableció la prerrogativa parlamentaria de investigar las infracciones a la
Constitución y por lo menos desde 1872 el Congreso investiga presuntos actos de
corrupción (en este caso las operaciones financieras del Gobierno de Balta,
especialmente el caso Dreyfuss). Las comisiones investigadoras fueron incluidas
en el texto constitucional de 1920, aún de modo limitado, y con mayores
prerrogativas en los textos de 1933, 1979 y 1993. El Perú tiene casi 100 años
de comisiones investigadoras.
La
Constitución de 1993 sigue considerando la investigación como un derecho de las
minorías. (Para su admisión a debate y aprobación sólo se requiere el voto
aprobatorio del 35% de los miembros del Congreso) respetando “hasta donde sea
posible” el pluralismo y
proporcionalidad de los Grupos Parlamentarios.
La
Carta de 1993 incorporó una disposición que no estuvo presente en la Carta de
1979, en el sentido de que las comisiones pueden acceder a cualquier
información, lo que puede implicar el levantamiento del secreto bancario y de
la reserva tributaria. El artículo 88° del Reglamento del Congreso señala que tratándose
del secreto bancario el pedido se solicita a través de la Superintendencia de
Banca y Seguros, exceptuando de este pedido la información que afecte la
intimidad personal debido a que el secreto bancario y tributario son parte del
contenido constitucionalmente protegido del derecho a la intimidad. En este
caso la regla es la confidencialidad y la excepción es la publicidad.
Excesos “penalistas”
El error del Reglamento reside en que según el artículo
88°, si como consecuencia de una investigación
parlamentaria, los imputados fueran altos funcionarios del Estado, comprendidos
en el articulo 99° de la CPP, el informe “debe” concluir formulando denuncia
constitucional. Este error “penalista” se complementa con otra disposición del
mismo artículo que dispone que cuando de las
indagaciones que realizan las comisiones de investigación surge la
presunción de la comisión de un delito, el informe de la comisión “establece
hechos y consideraciones” de derecho con indicación de las normas de la
legislación penal que tipifiquen los delitos que se imputan al investigado o a
los investigados, concluyendo con la formulación de denuncia contra los
presuntos responsables, una especie de camisa de fuerza que limita la conclusión
política.
En
el futuro podría reglamentarse mejor la relación entre la investigación fiscal
y la parlamentaria. En Francia y Bélgica, por ejemplo, no se permite una
investigación simultánea y en Alemania se suspende la investigación parlamentaria
si se ha iniciado la investigación judicial. España ha sido un tanto más
creativa, porque es un juez el que establece los límites a la investigación parlamentaria y en ese caso nadie se sorprende
que sea la justicia ordinaria la que le marque la cancha al Parlamento.
Finalmente,
el espacio para la arbitrariedad del Congreso en la investigación parlamentaria
se ha reducido notablemente. Según el profesor Landa Arroyo (Landa Arroyo; 2004) el debido
proceso en sede parlamentaria impone el respeto estricto a las reglas
establecidas en el artículo 88° del Reglamento en lo siguiente: forma de
constitución de la Comisión,
reglas para el levantamiento de la reserva de las sesiones, contenido de los
informes, procedimiento de aprobación ante el Pleno, límites a la divulgación
de informaciones vinculadas a la intimidad, secreto bancario y reserva
tributaria de los investigados, entre otros.
La
jurisprudencia también ha puesto límites a probables abusos. Ya no solo están
las sentencias del juez Velásquez del 5° Juzgado Constitucional en los casos de
Alan García y Javier Diez Canseco, sino lo establecido por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el caso Tribunal Constitucional vs. Perú
(2004). Al analizar el caso de los magistrados del TC destituidos por oponerse
a la reelección ilegal de Alberto Fujimori, la Corte sostuvo que el respeto de
las garantías judiciales no se limitan al ámbito judicial en estricto, sino que
son requisitos que deben observarse en todas las instancias procesales a
efectos de que las personan puedan defenderse frente a cualquier acto emanado
del Estado.
Finalmente,
nuestro TC, en la Sentencia 156-2012 HC/TC, el
famoso Caso Tineo, elimina los riesgos del uso abusivo de cualquiera investigación
previa al proceso jurisdiccional propiamente dicho.
