Juan De
la Puente
Serie de tres artículos sobre las debilidades de
presidencialismo peruano a propósito del conflicto de poderes. Fueron publicados los días 14, 21 y 28 de junio de 2019.
La
República
El nuevo parlamentarismo (I)
La
mitadmasuno
14 de
junio 2019
https://larepublica.pe/politica/1487874-nuevo-parlamentarismo-i/
El curso que ha tomado el debate de la
reforma política hace presumir
que los cambios estarán presididos por una negociación minimalista, como
resultado de un proceso atípico, sin partidos, sin programa estratégico, y en
contra un sistema fuerte.
No es posible estimar ahora el efecto
que tendrá en el mediano plazo una reforma acotada, aunque en el corto plazo
parece que satisface a la mayoría de actores. Este resultado del ciclo de
reforma 2018-2019 se cerraría con avances relativos, como sucedió en el ciclo
2001-2003 (el capítulo de la descentralización en la Constitución y la Ley de
Partidos), evitando una contrarreforma como la registrada en los ciclos
2013-2015 (la nefasta Ley 30414) y 2016-2017.
Pero este cierre sería en falso; el
debate oficial de los cambios solo se postergará hasta luego de las elecciones del
2021, en donde la disyuntiva será también de fondo, acentuada por un hecho que
emerge ahora mismo y que marcará el futuro: los pequeños cambios, continuidades
y contrarreformas esconden una gruesa permuta del presidencialismo y
parlamentarismo peruanos.
Tradicionalmente, el Perú conservador fue presidencialista, en
tanto que primero el liberalismo y luego la izquierda fueron parlamentaristas.
Estos papeles se invierten aceleradamente al calor del actual período crítico.
La derecha se torna parlamentarista mientras la izquierda y los liberales
se hacen presidencialistas, evidencia de lo cual son las propuestas de reforma
de la Comisión de Alto Nivel designada por el Gobierno, y la feroz oposición a
estos cambios, por los primeros.
El cambio de papeles es un saldo
agregado de los cuatro debates constitucionales que tuvimos en menos de dos
años –la cuestión de confianza del gabinete Zavala (setiembre 2017), la
vacancia de PPK (diciembre de 2017), la cuestión de confianza del gabinete Villanueva (setiembre de 2018) y la cuestión de
confianza del gabinete del Solar– y que suponen una dura tensión entre la
Constitución y la interpretación de las prerrogativas del Ejecutivo y del
Congreso, uno frente a otro.
La Constitución de 1856 fue una gesta
liberal que inició la atenuación de nuestro presidencialismo, contestada por la
Revolución de Arequipa de ese año. Un grito conservador; aunque luego de su
derrota, Ramón Castilla –opuesto a esta Constitución–prefirió convocar a una
nueva constituyente que alumbró una Carta más negociada.
La Constitución de 1860, la más larga
de nuestra historia, no redujo la implantación parlamentarista; creó la Comisión
Permanente del
Cuerpo Legislativo para vigilar al Gobierno, instauró dos vicepresidencias,
mantuvo el Consejo de Ministros y prohibió la reelección presidencial. Luego,
la Constitución de 1933 culminó la inclusión de los elementos de
parlamentarismo: el presidente solo podía nombrar y remover a los ministros con
acuerdo del presidente del Consejo de Ministros, sus actos estaban sujetos a la
refrendación ministerial, en tanto se le privaba de la capacidad de observar
las leyes, y no podía disolver el Congreso.
Solo el fraudulento referéndum de Benavides,
en 1939, redujo en parte esta debilidad presidencial, una precariedad que, por
lo demás, no fue expuesta dramáticamente hasta el período 1973-1968. Seguirá.
La
República
El nuevo parlamentarismo (II)
La
mitadmasuno
21 de
junio 2019
https://larepublica.pe/politica/2019/06/21/el-nuevo-parlamentarismo-ii/
La Constitución de 1979 redimió de modo muy relativo
la desventaja del presidente ante el Congreso, labrada en más de un siglo. Se
le permitió vetar a las leyes, disolver la Cámara de Diputados, celebrar de un
grupo de convenios internacionales sin la aprobación parlamentaria, y mandar
personalmente a las FFAA.
Es cierto que suprimió la iniciativa de gasto de los congresistas, pero incluyó
el voto de confianza al gabinete.
Luego, la Constitución de 1993 impactó ese
desequilibrio, al establecer la reelección inmediata, anulada luego de la caída
de Fujimori, y suprimiendo el bicameralismo, preparó el terreno para una
relación más tensa entre los poderes, rebajando de 3 a 2 el número de gabinetes
censurados o sin confianza como condición para la disolución del Congreso.
La tradición peruana de gobiernos que no pueden
construir mayorías políticas (Bustamante 1945; Belaunde 1963; y Fujimori 1990)
fue acentuada desde el año 2000 con la liquidación de lo más parecido que hemos
tenido a un sistema de partidos, con el resultado de presidencias precarias. En
todos los casos, fueron debilidades de origen, expresadas en cada vez más bajas
votaciones en la primera vuelta electoral (Toledo 36%; García 24%; Humala 31%;
y PPK 21%). Incluso, los que consiguieron mayorías numéricas en el Congreso no
evitaron el desgaste reflejado en una alta rotación de gabinetes y ministros.
Los ciclos de tensión política entre el Ejecutivo y Legislativo ya tienen rutas aprendidas. Por ejemplo, la
mayoría de ministros en los últimos 19 años, incluso de gobiernos con mayoría
parlamentaria, objeto de duro cuestionamiento del Congreso, han terminado fuera
del cargo por el desgaste, en tanto que los ciclos de tensión prolongada entre
los poderes, afecta severamente al Ejecutivo en su capacidad operativa, incluso
cuando, como sucede con la actual tensión, el gobierno es respaldado por la
sociedad.
Las medidas que se pensaban irían a promover gobiernos
mayoritarios, como las dos vueltas electorales no han logrado sus objetivos. Al
mismo tiempo, la presunción de que los parlamentos fragmentados son débiles
frente a los gobiernos, no fue convalidada por la práctica. Es más, en los
últimos periodos fueron parlamentos altamente fragmentados los que desgastaron
a los gobiernos con acciones que no necesariamente corresponden al control
político. Es el caso, por ejemplo, de los votos de color ámbar ante los pedidos
de confianza de los gabinetes Cornejo y Jara (2014), que dejaron en el aire el gobierno
durante varios días, en base a una interpretación caprichosa suministrada por
la Comisión de Constitución, para otro caso.
De ese modo, nuestro presidencialismo, atenuado por
incrustaciones parlamentaristas, se ha debilitado aún más tanto por la pérdida
de capital político histórico de la presidencia y por el aumento de la
hostilidad de congresos en posición de batalla. La presidencia peruana está en
crisis y, en ese punto, algunas de las propuestas planteadas por la Comisión Tuesta tienen el propósito de
resolver esta crisis en el contexto de otra enorme, la del sistema político.
Ese es el segundo sentido de la reforma política.
La
República
El nuevo parlamentarismo (III)
La
mitadmasuno
28 de
junio 2019
https://larepublica.pe/politica/2019/06/28/el-nuevo-parlamentarismo-iii/
La
negociación para cambios mínimos en la legislación electoral presenta un núcleo
duro (elecciones internas obligatorias y simultáneas, lista alternada y
paritaria, afiliados en vez de firmas) del que depende la aguda crisis del Congreso.
El peor desenlace de esta
negociación sería, por un lado, la excesiva gradualidad de las reformas, aunque
debe reconocerse que, en algunos casos, por ejemplo, en el número mínimo de
comités departamentales y provinciales, los cambios deben propender a
desarrollar capacidades en vez de cancelarlas. Otro peligro es la adopción de
medidas incompletas que lleven a una contrarreforma encubierta, en donde
sobresale el riesgo de que las elecciones internas sean solo para los
afiliados, o voluntarias, con lo que tendríamos un sistema donde sería más
fácil quedarse (sin mecanismos de cancelación) que ingresar (sin firmas y solo
con 22 mil afiliados).
En cualquier caso, la tendencia
es hacia un Congreso más
estable. Eso no es malo. Todo esfuerzo por mejorar la formación de la
representación, es decir, la inscripción legal, comités, afiliados, alternancia
y designación de candidatos, son muy útiles para una reforma en línea con la
igualdad en la competencia política.
No obstante, el contexto general
tiene dos grandes fenómenos, la crisis de la presidencia y la imposibilidad de
realizar cambios institucionales, este hecho último atribuido tanto a los
gobiernos como a los congresos en los últimos 18 años. Si la reforma política
de la actual fase, imprescindible y urgente, no avanza hacia una agenda más
amplia no es difícil imaginar un próximo gobierno minoritario, centrista o
radical, nuevamente expuesto a un desgaste rápido.
La debilidad de nuestra
presidencia presenta dos elementos. La primera, es una precariedad de origen,
nacida de administraciones forjadas desde partidos instrumentales en manos de
líderes ultra pragmáticos que carecen de equipos técnicos y políticos capaces
de hacerse cargo del Estado (porque para eso se ganan las elecciones). El
desvanecimiento del caudillo tradicional peruano y su reemplazo por el
paladín/gestor, una suerte de CEO de la política, ha dado lugar a gobiernos sin
hojas de ruta de inicio que protagonizaron giros espectaculares, expresión de
lo cual es la alta rotación de gabinetes y ministros.
La segunda debilidad se relaciona
con la fortaleza de los poderes extralegales
que se instalan con facilidad tanto en el Gobierno como en el
Congreso, de modo que terminan gobernando los programas que perdieron las
elecciones. Esta constatación, sin embargo, no está presente en los modelos de
reforma. No deja de ser extraño, a tono con ello, que se constitucionalicen
varios impedimentos para postular a cargos de elección o para ser alto
funcionario, pero que no se regulen el conflicto de interés y la puerta
giratoria, como si no fuesen áreas “reformables”.
Sin cambios en la presidencia,
para fortalecer sus posibilidades de liderar cambios institucionales y para
impedir que impacten en su actividad poderes extralegales, la reforma política,
aun en su expresión mínima actual, producirá un sistema de escasa
gobernabilidad y volveremos con rapidez al ciclo del que queremos escapar.
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