Por Juan De la Puente
Europa
puede llenarse de referéndums que podrían marcar sucesivos golpes destructivos
y masivos a la más avanzada experiencia integradora -no imperial y pacífica- de
la historia. La ultraderecha europea y no pocos grupos de ultraizquierda excitados con el Brexit del Reino Unido
(RU) quieren convertir su victoria en una revolución nacionalista a escala
continental.
¿Cómo sucedió?
¿Cómo
sucedió esto? Una parte de la tragedia se lo lleva en hombros el líder político
más idiota en lo que va del siglo XXI, David Cameron, que en solo un día
dividió a su país, debilitó a la Unión Europea (UE), perdió el poder y se suicidó
políticamente.
La
otra parte es más compleja pero en algún modo se refiere a cierto papel
regresivo que pueden adoptar las formas de democracia directa en contextos de
despolitización o extremada confrontación. No voy a cuestionar las
formas de democracia directa que se articulan con la representativa –un modelo
con el que estoy de acuerdo- sino recordar que la primera puede presentar tantos
vicios como la segunda. O no ser siempre útil para dirimir las grandes
cuestiones públicas.
La
primera pregunta que se hace Europa es si el referéndum británico necesitaba
ser convocado. Cuando los políticos no revisan la historia, son
historia. Cameron debió aquilatar la relación conflictiva entre el RU y la UE
si se basaba en los siguiente antecedentes: 1) El RU no aceptó integrarse a la recién
fundada Comunidad Económica Europea (CEE); 2) Quiso formar un bloque
alternativo en 1960, la Asociación
Europea de Libre Cambio (AELC), que no fructificó; 3) Cuando solicitó su
ingreso en 1961, Francia ejerció un veto que duró más de 10 años; 4) Apenas se
adhirió a la CEE en 1973 planteó observaciones, las mismas que terminaron en
los años 80 en el famoso “cheque británico”, un descuento de sus aportes a la
EU por las subvenciones agrarias que
disfrutan otros países.
Democracia directa
y representación
Los
pueblos suelen equivocarse. O decidir contra sus élites, que no siempre es lo mismo. Durante el auge
democrático de Grecia se creía que el pueblo podía decidir directamente o casi directamente
sobre todos los asuntos públicos. Sin embargo, ese pueblo sabio cometió grandes
errores, entre ellos el destierro del más grande estratega de esa época,
Temistócles (471 A. de C.), y la sentencia de muerte de Sócrates (399 A. de C.)
Desde entonces, el principio de las decisiones a través de una representación
más organizada –más organizada que los 6 mil heliastas griegos
que cobraban 3 óbolos diarios para administrar justicia- ha sido una constante hegemónica de la política.
El modelo decisorio vía la representación política también ha sido puesto
bajo crítica. Rousseau, su ácido
crítico y específicamente de la representación inglesa anotaba en el Contrato
Social:
“La
soberanía no puede ser representada por la misma razón de ser inalienable;
consiste esencialmente en la voluntad general y la voluntad no se representa:
es una o es otra. Los diputados del pueblo, pues, no son ni pueden ser sus
representantes, son únicamente sus comisarios y no pueden resolver nada
definitivamente. Toda ley que el pueblo
en persona no ratifica, es nula. El pueblo inglés piensa que es libre y se engaña: lo es solamente
durante la elección de los miembros del Parlamento: tan pronto como éstos
son elegidos, vuelve a ser esclavo, no es nada. El uso que hace de su libertad
en los cortos momentos que la disfruta es tal, que bien merece perderla”.
Sin
embargo, la criatura póstuma de Rousseau, la Revolución
Francesa, consagró el gobierno representativo de la mano de Emanuel Sieyès
contra el ímpetu inicial de la Asamblea Nacional que demandaba una democracia más
directa. Aun así, la segunda Constitución de la
Revolución Francesa, la Constitución
del año III que impuso el Directorio fue aprobada por un referéndum el
22 de agosto de 1795. Es el texto que tiene como preámbulo la Declaración de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano.
La doctrina
A propósito, la palabra referéndum
se ha generalizado; el derecho y los medios ya no observan la clasificación doctrinaria, resumida del
profesor Biscaretti di Ruffia quien sostiene que el plebiscito debería
utilizarse cuando la consulta consiste pronunciarse sobre un hecho, acto
político o medida de gobierno, y el referéndum respecto a un acto normativo.
La
Constitución colombiana de 1991 si recoge la diferencia, cuando su artículo
103° dice:
“Son
mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta
popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa
y la revocatoria del mandato”.
En Chile, como herencia
pinochetista queda solitaria la figura del plebiscito. El artículo 5° dice:
“La soberanía reside esencialmente en la Nación. Su
ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones
periódicas y, también, por las autoridades que esta Constitución establece.
Ningún sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio”.
La Constitución peruana tampoco
recoge la diferencia. El artículo 31° señala:
“Los ciudadanos tienen
derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa
legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de
cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus
representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados
por ley orgánica”.
Los sentidos históricos del referéndum
Luego
de la Segunda Guerra Mundial (SGM) empezaron a ser más frecuentes las formas de
democracia directa como el referéndum, en un sentido acentuadamente democrático, una práctica distinta al referéndum nazi del 19 de agosto de 1934 en el que Alemania “votó”
(lo llamaron plebiscito) ratificando la conversión de Hitler en Führer; o el plebiscito sobre la anexión (“Anschluss”)
de Austria a Alemania el 10 de abril de 1938; o el referéndum constitucional en Portugal de
marzo de 1933 que dio paso al fascista Estado Novo.
Incluso luego de la SGM, Franco hizo lo suyo, convocó a dos parodias, el
referéndum de 1947 para aprobar la Ley de Sucesión el de 1967 para aprobar la
Ley Orgánica del Estado.
Cameron también debió recordar uno de los
sentidos históricos que adoptó el referéndum, es el de la independencia, planteado
en esos términos por la ultraderecha británica que desde hace años exigía la
salida del RU de la Unión Europea. Quizás debió recordar que en los últimos 172 años hubo en el mundo 109 referéndums de independencia, desde
el primero en Liberia (África) en 1846 hasta el de Escocia el 2014.
Europa y el referéndum
No hay duda que Europa es el
continente del referéndum. Terminada la SGM varios países encontraron su viabilidad
a través de él, incluso con angustia. No se habían disipado las llamas
de la guerra y ya los franceses iban a las urnas el 3 de noviembre de 1945 para
dar paso a la IV República. Luego, el 2 de junio de 1946, en otro referéndum,
Italia escogió la república contra la monarquía con un resultado polémico (54%
a 46%) que dividió el país entre el norte republicano y el sur monárquico.
Algo parecido sucedió con el referéndum belga de marzo de 1950 para
decidir el retorno del Rey Leopoldo III: a pesar de que ganó el sí (57% a 43%) el
resultado dividió el país en dos, Bruselas empatada, Flandes por el sí y
Valonia por el no. El rey tuvo que abdicar e favor de su hijo porque el referéndum agravó la crisis.
El Reino Unido y el referéndum
El Reino Unido, con su emblemática
historia de democracia representativa, tampoco ha sido ajeno al referéndum.
En 1975 convocó a una consulta ciudadana que aprobó con el 67% su permanencia
en la Comunidad Económica Europea (CEE) y el año 2011 otro referéndum rechazó la reforma electoral con
el 67%. Antes, una consulta, el plebiscito de julio de 1937,
consagró por estrecho margen la Constitución irlandesa (56.5% a 43.5%) que abrió paso
legal a una Irlanda independiente separada poco antes del RU.
Hubo otras consultas territoriales
británicas como el ya mencionado sobre la independencia de Escocia en
setiembre de 2014, que ganó el no con 55%, y otros dos más sobre el Escocia
para restablecer luego de más de 270 años el parlamento escocés; el de 1979 lo
ganó el sí pero no alcanzó el 40% del electorado, que sí lo logró la consulta de 1997
donde el 60% votó a favor del retorno del parlamento. Luego, en mayo de 1998 otro
referéndum en Londres, aprobó la creación de la Asamblea del Gran Londres como
una zona de gobierno especial.
El referéndum constitucional
El referéndum legitimador del
cambio constitucional o de grandes reformas estatales ha sido también común en
Europa, desde que Charles De Gaulle convocara el
referéndum constitucional de septiembre de 1958 donde
el sí ganó con el 72% dando paso a la V República. Otro referéndum significó el
fin de la carrera política de De Gaulle, el de abril de 1969 con el que quería reformar el Senado y regionalizar Francia,
rechazado por el 52%.
Una de
las consultas más épicas fue el referéndum en Grecia sobre la monarquía
realizado en diciembre de 1974, convocada por el gobierno que había ganado las
primeras elecciones desde 1964. El Rey Constantino – que en 1967 huyó luego de
protagonizar un contragolpe militar- se dirigió al país por televisión desde
Londres admitiendo que había cometido errores políticos pero llamando a los griegos
a votar por la monarquía; esta fue derrotada por el 69% de los votos a favor de una
“democracia no coronada frente al 31% por una “democracia coronada”.
La
Constitución española fue ratificada en una consulta popular en diciembre de
1978 por el 88% de votos. Antes, el referéndum sobre el Proyecto de Ley para la
Reforma Política en diciembre de 1976 abrió las puertas al establecimiento de
la monarquía constitucional, con el 94% de votos.
La Unión
Soviética se desgajó de referéndum en referéndum. Si bien la consulta de marzo
de 1991 recibió el 78% a favor de la existencia de una URSS reformada, varios
de sus estados como Estonia, Letonia y Lituania,
Armenia, Georgia y Moldavia boicotearon la consulta.
De allí todos fueron referéndums europeos independistas: Eslovenia (1990), Georgia, Uzbekistán, Ucrania, Estonia, Letonia, Lituania, Croacia, y Macedonia (1991) Bosnia-Herzegovina (1992), y Montenegro (2006).
Otros referéndums constitucionales
en Europa del Este fueron el de Rumanía (1991). Lituania (1992), Estonia (1992), Serbia (1993). En Bielorrusia,
Kazajastán Kirguizistán, Turkmenistan y Uzbekistán, los referéndums también han
servido para prolongar el poder de sus dictadores.
El Breixt, el ostracsimo
Lo
que ha sucedido en Reino Unido (RU) es una suerte de apuesta por un ostracismo
moderno. Una ajustada mayoría compuesta sobre todo por adultos
ha sacado a RU de la Unión Europea (UE) el más audaz proyecto donde se habían
encontrado los pueblos que guerrearon entre ellos más de mil años, con
millones de muertos civiles y militares. Se estima que las Guerras Napoleónicas (1799-1815) costaron 5 millones de vidas, la Primera
Guerra Mundial (1914-1918) por lo menos 30 millones de muertos, y la Segunda
Guerra Mundial (1939-1945) más de 60 millones.
A la UE no le ha ido bien con el
referéndum y allí reside la falta de previsión política de Cameron. Los datos
que se han mostrado en estos días dan cuenta que la UE es una creación de
los pueblos europeos desconfiados pero impulsada por la audacia de sus líderes. La
mayoría de veces que pudieron, los pueblos han votado contra eso líderes,
quizás más contra estosy los sistemas nacionales que contra la misma UE. Dos
veces, en 1972 y
1994, Noruega rechazó en las urnas su ingreso al proyecto comunitario; en 1982,
Groenlandia decidió salir de la Comunidad Económica Europea (CEE); en 1992, los
daneses rechazaron por un ajustado 50,7% el Tratado de Maastricht de
la UE y la moneda única, y el 2000 volvieron a votar contra el euro; el 2001
Irlanda rechazó el Tratado de Niza sobre la inmigración a la UE y el 2008 votó
contra el Tratado de Lisboa; el 2003 Suecia también rechazó el euro con el 56%
de votos; y el 2005, Francia y Holanda rechazaron el proyecto de Constitución Europea.
Lo jurídico y lo político
El
referéndum está en el corazón del sistema jurídico del mundo. No es cierto que
sea un instrumento de manipulación del pueblo, por excelencia; los datos arriba
consignados lo evidencian.
No
solo es Europa. En América Latina se vive también la fiebre del referéndum y
aunque han sido polémicos los referéndums venezolanos -el del año 2004 sirvió
para que Hugo Chávez se quede en el poder- uno de ellos, el del 2007 fue crucial para
que no se cambie la Constitución, y es probable que el que en breve se realice a pedido de la
oposición democrática acabe con Maduro. Ahora mismo, Colombia se propone hacer
una consulta para legitimar los acuerdos entre el gobierno y las FARC.
Según la
profesora Welp, en los ochenta
años que van de 1900 a 1980, hubo 38 referendos en América Latina. En los treinta años siguientes
(desde 1981 hasta el 2010), hubo 103. Es decir que las consultas populares casi
se han triplicado en estas últimas tres décadas. Mediante referendums se han promovido
o impedido reformas constitucionales, se han vetado leyes aprobadas por el
Parlamento y se han ratificado acuerdos internacionales.
El
referéndum es un instrumento delicado, una institución de manejo fino. Parece que el tosco Cameron no ha
valorado sus posibilidades y riesgos en toda su dimensión. Nosotros, con un uso más reciente por el derecho, hemos sido más cuidadosos al igual que otros países
de la región, actuando bajo el prinipio que todo no puede ser sujeto de referéndum y limitando su uso para ponerlo a salvo del populismo en la medida de lo posible. Así, el artículo 32° de la Constitución dispone:
“Pueden ser sometidas a
referéndum:
1. La reforma total o parcial de la
Constitución;
2. La aprobación de normas con rango de ley;
3. Las ordenanzas municipales; y
4. Las materias relativas al proceso de
descentralización.
No pueden someterse a
referéndum la supresión o la disminución de los derechos fundamentales de la
persona, ni las normas de carácter tributario y presupuestal, ni los tratados
internacionales en vigor”.
Welp, Yanina, El
referendo en América Latina. Diseños institucionales
y equilibrios de poder, en revista Nueva Sociedad No 228, julio-agosto 2010.
Esta lectura debe salir del análisis básico que privilegia
como primer hecho la derrota política de Johnson o que el Parlamento siga en
funciones. Lo es, cierto, pero los elementos de la sentencia son categóricos
para el derecho constitucional y no solo en la esfera angolsajona. Hace ya
mucho tiempo que las principales instituciones de fibra constitucional son
objeto de la jurisprudencia y doctrina trasversal a los modelos constitucionales.
