Por Juan De la
Puente
El
hallazgo de cinco proyectos de ley presentados por el congresista del Apra
Elías Rodríguez que contenía argumentos plagiados no es una anécdota
parlamentaria. La primera impresión ha sido culpar al congresista y este
descargar la responsabilidad en un asesor. Se enreda el caso porque Elías
reveló que no leyó los proyectos y que solo los firmó.
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| Foto Diario Correo |
Si
el problema se reduce a un congresista desprevenido y un asesor copión, la
solución sería fácil: mejores asesores y congresistas que hagan las cosas por
si mismos, porque proponer leyes es finalmente una de las razones fundamentales
por las que fueron elegidos. Me temo que el
asunto es más complejo. El plagio no es una causa sino la consecuencia,
y quizás debería aprovecharse este caso para realizar algunos cambios en el
proceso parlamentario, reclamados hace tiempo. Aquí algunas reflexiones:
1.- El “tiempo
social” de los congresistas no es "tiempo político". Que los parlamentarios, en un alto número,
no elaboren sus proyectos de ley es preocupante. Ello indica que los “legisladores”
–nótese en la palabra- no pueden o no tienen tiempo para hacerlo de modo que
convierten a los asesores en cuasi legisladores. Esto obedece a una deformación
del proceso parlamentario que se avoca los últimos años a otras labores que no
dejan de ser importantes: 1) representación y gestión ante los poderes; 2)
control y fiscalización; 3) vocería política nacional y regional; y 4)
relacionamiento público. De estas funciones, la última ha cambiado los
despachos parlamentarios al convertirlos en oficinas de actividades socio-culturales
como el recojo de ropa, compra de sillas de ruedas, acopio de medicinas,
colecta para colegios, padrinazgo de promociones, organización de fiestas
costumbristas, premiación de personas, entre otros. Los congresistas creen que
eso rinde votos. No es cierto pero cada período nuevos legisladores insisten en
ello. Una mirada de los informativos parlamentarios y fotografías en redes
sociales, y a la web del Congreso indican que el “tiempo social” del
congresista es intenso.
2.- El patito feo
del Congreso: la formación de leyes propiamente dicho. Los legisladores
llevan más de una década subestimando la calidad de la iniciativa legislativa y
el trabajo en las comisiones y el pleno. La mayoría tiene un mal desempeño en
comisiones, pertenecen a varias sin darse a basto y el Congreso se ha negado
sistemáticamente a reformar su Reglamento para reorientar el tiempo del
congresista y reordenar las prioridades. Un reporte de La Asociación Civil
Transparencia detectó que en el período 20014-2015 solo 39 de 130 congresistas habían
asistido al 70% de reuniones del pleno del Congreso (aquí)
y que la tasa se inasistencias a las comisiones es mucho mayor. El estudio fue
cuestionado por algunos legisladores pero es básicamente ajustado a la
realidad.
3.- El puntualismo
legislativo. El
parto de una ley en el Congreso es doloroso y la calidad ha decaído. Lo primero
no es malo pero lo segundo sí. Si revisamos la evidencia empírica se encontrará
que se privilegia la proposición de leyes puntuales, las que obligan al menor
esfuerzo, y se evitan las miradas integrales. Los que ha sufrido con esa
epidemia son el Código Penal y el Código Tributario. Según la organización
Gaceta Jurídica, el año 2014 el Congreso sólo expidió 112 leyes pero casi todas
de cambios puntuales dejando en la agenda dictámenes sobre normas básicas y
temas fundamentales. Si se mira en el tiempo el problema del puntualismo
legislativo es grave. Según la misma fuente, desde su promulgación el Código
Penal -que tiene solo 452 artículos- se ha modificado casi 600 veces y que el
Código Tributario más de 1,000 veces. Buena parte de estos cambios provienen
del Congreso.
4.- Parto con
hemorragia.
La hemorragia de proyecto es constante. Desde el 28 de julio se han propuesto 242
proyectos de ley, a razón de 1.8 leyes por cada legislador. Esto solo ha empezado.
Entre los años 2011-2016 los parlamentarios propusieron 4,655 proyectos de ley
a razón de 35 leyes por cada uno, de las cuales no se aprobaron alrededor del
10%. No se llegará a las 13,653 leyes del período 2001-2006 pero sigue siendo
una cifra inmanejable (en el periodo 2006-2011
propusieron 3,716 proyectos). Con estos datos a la mano, es obvio que las comisiones se congestionan
porque deben de dictaminar 40 leyes promedio en cada legislatura, además de
realizar sus otras actividades de control e inclusive de investigación.
5.- Yo legislo, el
partido no.
El Perú es uno de los pocos países donde se legisla individualmente. El
procedimiento de iniciativa legislativa nace mucho más de los despachos de los
legisladores mientras que las bancadas solo se involucran en el debate del
pleno, en un sistema de toma y daca al interior de cada grupo parlamentario.
Este proceso ha debilitado el trabajo de las comisiones que en casi todos los
casos opera como un segundo despacho de su presidente, a excepción del
secretario técnico. El via crucis de los dictámenes que duermen, son despertados
para luego volver a dormir, que van al pleno y son devueltos a pedido de un
nuevo presidente de comisión, parece una pesadilla surrealista. Un ejemplo fue el proyecto de ley contra el maltrato infantil y de los
adolescentes: desde que el 27 de marzo del año 2012, el Ejecutivo presentara el
Proyecto de Ley N° 00994 el Congreso se demoró más de tres años en aprobar la
ley porque una de las comisiones dictaminadoras, la de la Mujer y Familia, no dictaminó a tiempo.
6.- Reformas ya. Me
parece bien la idea de un scaner antiplagio en el Congreso. Además, a inicios de
un nuevo período legislativo podrían adoptarse algunos cambios:
a) desincentivar la presentación de proyectos de ley individuales
y empoderar a las bancadas. Ahora se tienen
pocos requisitos para las iniciativas, como que
no impliquen aumento de gasto público, salvo en lo que se refiere a su
presupuesto (Art. 79° de la Constitución); que solo se puede presentar
proyectos de ley de carácter especial porque así lo exige la naturaleza de las
cosas y no por la razón de la diferencia de las personas (Art. 103° de la
Constitución); que se necesita de la firma del vocero de la bancada, de la mayoría de sus miembros en el caso
del grupo parlamentario conformado por seis 6 congresistas, o de no menos de
seis 6 congresistas en el caso de los grupos parlamentarios conformados por un
número de integrantes superior a seis 6 parlamentarios (Art. 76° del
Reglamento); y que estén alineadas con una agenda parlamentaria, decorativa.
Entre las medidas de reforma podrían encontrarse: i) un límite proyectos por
comisión en cada legislatura (en este momento la Comisión de Economía tiene 49
proyectos y Descentralización 47); ii) que las leyes orgánicas y códigos solo
se modifiquen con proyectos debatidos con acta de bancada; iii) que cada
legislador tenga una cuota de proyectos; y iv) eliminar las leyes con la formula
populista “declárese de necesidad pública o de interés público” para que esa prioridad
sea reemplazada por otra modalidad Ejecutivo-Legislativo. Algunos van a clamar
al cielo señalando que eso sería limitar las prerrogativas del legislador. Si,
de eso se trata, como ahora lo hace la Constitución y el Reglamento del
Congreso.
b)
Es preciso reordenar el trabajo de las bancadas y de las comisiones para
aligerar la carga del congresista y mejorar su relación política com la sociedad y su representación. El congresista Rodríguez no leyó los
proyectos de ley plagiados probablemente porque no tenía tiempo y priorizó
otras tareas. Esos cambios podrían doler al actual estatus parlamentario pero
son necesarios: i) prohibir las actividades que no son de exclusiva
representación: no más “tiempo social” perdido en recojo de ropa, sillas de
ruedas y medicinas; colectas para colegios, padrinazgo de promociones, fiestas
costumbristas, premiación de personas, etc. (no se imaginan las colas que se
hacen en las oficinas parlamentarias para ese tipo de pedidos); ii) reducir el
número de comisiones (propuesta de Transparencia); reducir el número de
comisiones en las que participa un parlamentario, otra propuesta de
Transparencia (se han reducido respecto del anterior período, ahora 62
legisladores pertenecen a 3 comisiones pero aún se tiene a 25 que pertenecen a
4 o más comisiones; iii) y que los asesores no sean asignados a los parlamentarios
sino a las comisiones y bancadas. Que no se diga ¡horror un parlamentario sin
asesor! Porque no sería ni nuevo ni el único caso en el mundo.
7.- Los asesores y el Congreso. Me parece
fácil reducir el caso Rodríguez y el plagio a un asunto de ética. Hay de eso
pero el problema de fondo es el puntualismo y la hemorragia individualista de
iniciativas que están matando al Congreso. No
es casual que los dos últimos escándalos en el Congreso giren alrededor de
proyectos de ley, en los casos Vilcatoma y Rodríguez. Conozco asesores de lujo
en el Congreso, como Carlos Chipoco, Jorge Morelli, Jorge Adrianzén Siancas, Milagros
Campos, y Eduardo Gonzáles, entre otros,
a tal grado que el genial Heduardo ha dicho que mejor hagamos dos
cámaras, una de congresistas y otra de asesores. Ese recurso humano de calidad
debe ser explotado en beneficio del país.
